Процедура принятия закона. обсуждение законопроекта. чтение законов в госдуме. новый закон

Понятие законодательного процесса

Очевидно, что целью законодательного процесса является обеспечение верховенства закона в правовом государстве

В этой связи крайне важно определиться с понятийным аппаратом термина «законодательный процесс». При этом следует обратиться к широкому спектру источников. Итак, законодательный процесс понимается по разному

Подробнее можно увидеть в таблице

Итак, законодательный процесс понимается по разному. Подробнее можно увидеть в таблице.

Как видно из трактовок понятия законодательного процесса, его понимание не однородно. Это требует обращения к узкому и широкому пониманию термина. Прежде всего, законодательный процесс как юридическое понятие необходимо строго отграничить от общесоциального понятия законотворчества. Смешение их допускается порой даже в учебной литературе.

Законодательный процесс, как и любой юридический процесс, имеет два значения:

• порядок деятельности (в данном случае по созданию закона);
• сама эта деятельность. Она осуществляется законодательным органом – парламентом и главой государства при возможном в определенных случаях участии правительства либо в редких случаях посредством рассмотренной нами выше процедуры референдума.

Законодательный процесс как международно-правовая категория обладает определенными особенностями в разных странах. Однако, несмотря на существующие отличия можно выделить общие черты:

1. Законодательный процесс состоит из нескольких этапов или другими словами, стадий, последовательность и обязательность которых установлены законами и иными принятыми в соответствии с ними нормативными актами;
2. Законодательный процесс осуществляется специальными субъектами;
3. Законодательный процесс направлен на создание акта высшей юридической силы – закона.

Законодательный процесс тесно связан с законотворчеством. Само по себе законотворчество являет собой сложный неоднородный процесс, включающий в себя несколько стадий, которые отражены на рисунке 1.

Законотворчество в Российской Федерации осуществляется не только на федеральном, но и на региональном уровне. Региональное законотворчество также обладает рядом особенностей, которые отражены в действующих нормативно-правовых актах. Само по себе понятие регионального законотворчества очень актуально раскрыто в определении предложенном Т.А. Золотухиной:

Рисунок 1. Стадии законотворчества

Отдельно необходимо обратиться к пониманию субъекта законотворчества в сравнении в субъектом законодательного процесса. К субъектам законодательного процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание закона. В их число могут входить:

• государственные органы,
• должностные лица,
• граждане,
• различные общественные политические силы, такие как политические партии, общественные организации и т.д.

Необходимо различать понятия «субъект законотворчества» и «субъект законодательного процесса». Первое носит более широкий, общесоциальный характер; субъект законодательного процесса всегда участвует в законотворчестве. В то же время органы, организации, лица, занимающиеся, например, выявлением потребностей в принятии закона, не всегда могут быть сами участниками правоотношений, составляющих законодательный процесс.

Право главы страны

Вам будет интересно:Работник обязан возместить работодателю причиненный ему ущерб (ТК РФ)

О том, какой порядок принятия законов в РФ, Путин В. В. четко осведомлен. Когда акт поступает в его резиденцию, он обязан, несмотря на занятость и государственные перипетии, в течение 2 недель принять решение:

• подписать законодательное утверждение;
• отклонить завершенные, прошедшие длительный путь, разработки.

Запрещение продвигать закон или наложенное вето сохраняет баланс и служит инструментом управления над действиями двух властных ветвей. К ним принадлежат законодательная и исполнительная структуры. Запрет может быть разным по уровню: абсолютным и относительным.

При окончательном вето парламент теряет свои правомочия для дальнейшего продвижения или рассмотрения законодательного вопроса. У данной структуры нет таких юридических возможностей, чтобы препятствовать руководителю страны. С относительным вето дело обстоит проще: они голосуют, и в зависимости от набранных голосов принимают решение. Есть один нюанс: наш Президент не создал закон, чтобы наделить себя абсолютным вето. Последним человеком в России, который им обладал, являлся император. Возможно, государственному Главе не нужны дополнительные жезлы, поскольку властные органы не рискуют особенно ему перечить. По конституционному законодательству Госдума может, если закон отклонен в предусмотренные сроки, вновь приступить к рассмотрению. Когда его одобрят 2/3 депутатов, документ возвращается к Президенту, он должен его подписать в течение недели, несмотря на свое несогласие.

Общая схема принятия ФЗ

1. Внесение в Госдуму;
2. Рассмотрение в Госдуме;
3. Принятие нижней палатой Парламента РФ;
4. Одобрение сенаторами в Совете Федерации (Совфед);
5. Подписание действующим Президентом России.

После того, как по это схеме принимается новый закон РФ, его публикуют в СМИ.

Перечень участников законодательного процесса

• законодательные органы регионов РФ;
• члены верхней палаты Парламента РФ — Совфеда;
• министры и сотрудники Правительство РФ;
• Президент России;
• российские суды — КАС, ВАС, ВС РФ;
• отдельные сенаторы и депутаты Государственной думы.

Ниже приведен порядок принятия федеральных новых законов в Госдуме РФ.

Рассмотрение нового законопроекта в Госдуме

Проект закона рассматривают 3 раза:

1. В 1 чтении анализируют главы документа с общими положениями;
2. Во 2 — рассматривают детали и вносят поправки;
3. После того как новые законы принимаются Госдумой России в первых двух чтениях, их рассматривают в третий раз, а потом одобряют большинством голосов «За» или, наоборот, отклоняют голосами «Против».

Принятие ФЗ Госдумой

Внимание! При принятии и изменении конкретного федерального закона в Госдуме проводят открытое голосование. В этом случае голосуют за весь законопроект в целом или по конкретным статьям.. После того как внесенные в Госдуму федеральные законы РФ принимают в 3 окончательном чтении, в течение 5 дней эти правовые акты передаются сенаторам в Совфед

После того как внесенные в Госдуму федеральные законы РФ принимают в 3 окончательном чтении, в течение 5 дней эти правовые акты передаются сенаторам в Совфед.

Одобрение законопроекта сенаторами

Важно! Члены Совфеда на протяжении двух недель обязательно рассматривают ФЗ, которые охватывают вопросы чрезвычайной важности.

Согласно ст.  Конституции РФ, к таковым правовым актам относят законопроекты о бюджете, о границе, войне и мире и др.

Затем, глава государства ставит на нем свою подпись или накладывает президентское вето на протяжении 14 дней.

Вступление нового ФЗ в юридическую силу

После принятия конкретного закона РФ по вышеприведенной схеме, его в законном порядке публикуют на первых страницах «Российской газеты» и в печатных или электронных изданиях «Собрания законодательства РФ». Это делают на протяжении 1 недели.

Принятый ФЗ вступает в силу спустя 10 дней после его обнародования.

Виды вето

В 1 случае такой отказ нельзя отменить. В итоге, ФЗ не отправляют на повторное парламентское рассмотрение тем лицам, кем принимаются федеральные новые законы Российской Федерации.

Правом применения абсолютного вето наделен, например, Совет безопасности ООН. В России президент РФ использует относительный отказ, который спокойно преодолевают в парламенте РФ.

При применении выборочного вето президент страны одобряет или отклоняет весь законопроект целиком, а не его конкретные отдельные статьи. Это создает массу юридических нюансов, потому что порой глава государства одобряет правовой акт с неугодными ему статьями, или отклоняет в целом приемлемый документ. Такое вето редко применяют.

После наложения президентом РФ своего вето на документ Госдума принимает законопроект в самой первой редакции. В этой ситуации новых поправок в ФЗ не вносят.

Как принимаются законы? Процесс

Хотите знать, как выглядит законотворческая деятельность в России? Внимание на таблицу

Важно! Всякий закон вступает в силу лишь тогда, когда он был официально опубликован. Если условие не соблюдено, документ не работает

Законодательная инициатива

Право на нее имеет ограниченный круг лиц и организаций:

• Президент;

• Правительство;

• СФ;

• отдельные сенаторы;

• депутаты ГД;

• территориальные законодательные образования;

• Конституционный Суд в пределах своей компетенции;

• Верховный Суд в рамках дел;

• Высший Арбитражный Суд.

В виде просто идеи ничего на заседания не поступает. Необходимо сформулировать задачу, изучить спрос на решение. 

Значит:

1. Набирается группа исполнителей.

2. Формируется текст с изложением принципов готовящегося документа.

3. Запрашивается общая характеристика проекта в заинтересованных кругах и регионах.

4. Если разработчики пришли к единому мнению, то готовится к передаче далее.

Обычно уже на этом этапе происходит «утечка», и начинается неофициальная экспертиза в обществе. Становится ясна вероятная реакция. Это помогает изначально внести коррективы и прикинуть шансы на утверждение.

Процедура принятия и изменения закона

Подготовленный акт направляется в высший представительный орган. Здесь происходит обсуждение законопроекта. Как выше было сказано, рассмотрение акта осуществляется трижды. Первое чтение предполагает анализ общих положений, второе – тщательное изучение деталей, внесение поправок, третье – одобрение или неодобрение. Утверждение осуществляется большинством депутатов. Процедура принятия конституционного закона требует одобрения 2/3 голосов. Рассмотрение предложения начинается с доклада представителя региона, из которого оно поступило. После этого заключение дает профильный комитет. Заслушав его, депутаты переходят к оценке и анализу нормативного акта, вносят поправки. Аналогичным образом утверждаются изменения в уже действующих законах. Одобрение нормативного акта осуществляется открытым голосованием. При этом оно может осуществляться как в отношении всего документа в целом, так и отдельных его статей. В пятидневный срок акт направляется в Совет Федерации. СФ обязан изучить его в течение 14 дней. Если акт не был рассмотрен за этот срок, то он считается автоматически утвержденным. После этого — также в 14-дневный период — документ предается президенту.

А теперь – примеры

Быстро придумали – быстро отклонили

Нередко ущербность инициативы обнаруживается уже во время первого чтения. В январе 2016 года, то есть больше 5 лет назад, депутат от КПРФ Иван Никитчук взорвал информационное пространство предложением штрафовать и подвергать аресту лиц, не стесняющихся демонстрировать нетрадиционную ориентацию. Свою инициативу он вместе с соавторами облачил в форму законопроекта.

– У вас что-нибудь в штанах поднимется на мужика – чтобы ему впендюрить в заднюю часть бойца? – вопрошал парламентарий, не стесняясь в непарламентских выражениях.

И хотя тема действительно была на слуху, Госдума в тот раз решила не рисковать. Уже в первом чтении инициативу забраковали. Кроме того, думский комитет по конституционному законодательству также высказался против. Конечно, целующиеся мужики – главная проблема России, кто бы с этим спорил.

Перенести нельзя принять к рассмотрению

В США есть такой уникальный институт, как «карманное вето», а в РФ – бесконечный перенос рассмотрения законопроекта. Это не противоречит регламенту, но по факту процесс растягивается на месяцы и годы

Есть такая проблема, как перепродажа билетов на культурно-массовые мероприятия, на которую впервые обратили внимание осенью 2018 года. Однако принятие законопроекта по противодействию «перекупщикам» затянулось

Не будем вдаваться в подробности закона. Нам интересна лишь хронология: хотя изначальный и итоговый тексты документа значительно совпадают, процесс его принятия затянулся. И, как видим, парламентариям не нужно объясняться: можно переносить рассмотрение несколько раз, и ничего за это не будет. Куда торопиться?

Каденция – коротка, обсуждения – вечны

В качестве иллюстрации бренности бытия и постоянства обсуждений хотелось бы вспомнить столь любимый мной закон «О домашнем насилии». Как думаете, сколько времени потребовалось на его подготовку и воплощение в жизнь? С каких времён ведутся не разговоры, а напряжённые законотворческие процессы? Вроде бы – с 2016 года, когда текст документа был внесён Комитетом Государственной Думы по вопросам семьи, женщин и детей.

В тот раз его постигла печальная судьба: ещё на предварительном рассмотрении было принято решение о возврате проекта инициатору. К вопросу возвращались неоднократно, но проблема так и осталась нерешённой. Впрочем, если хорошо поискать в архивах Госдумы, можно обнаружить, что подобный проект обсуждался ещё во время лихих 90-х, с таким же успехом.

Потребовалось всего 4,5 года, чтобы снять законопроект с обсуждения. Ну и ещё 20 лет, чтобы расписаться в собственной беспомощности принять нормативный акт, который бы помог бороться с домашним насилием.

Президент всегда за или нет?

Ну и напоследок – захотелось найти такой проект, который бы вызвал вопросы у Президента. Всё же, он умеет высказать веское слово (по крайней мере, на камеру). Всегда ли он подписывает законы, принятые народными избранниками? Порой глава государства отклоняет проекты, но происходит это крайне редко.

К примеру, 29 декабря 2016 года Владимир Путин не подписал ФЗ «О внесении изменений в ст.ст. 15 и 16 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» и ФЗ «Об образовании в РФ», принятый Госдумой 21 декабря 2016 г., одобренный Совфедом 23 декабря 2016 г. В начале 2017 года об этом казусе писали много и часто. А потом – тишина. Мне стало интересно, чем закончилась история.

Скажу откровенно, что на поиск даже номера проекта (№ 1048557- 6) пришлось потратить некоторое время: как сквозь землю провалился! Но в конце концов отыскался. Так вот, спустя полтора года после отклонения закона Президентом закон был снят с рассмотрения. И так никогда и не был принят повторно.

Одобрение законов в Совете Федерации

За 5 дней бумага переправляется сенаторам, если это в их ведении. Скажем, «Закон о передвижении на велосипедах в стенах ГД» вне компетенции СФ. На решение отводится 2 недели. По их стечении документ считается принятым автоматически.

Неудача постигнет законотворца, если его опус не наберет простого большинства. В таком случае для достижения консенсуса между палатами создается договорная комиссия.

В устраивающем всех виде закон возвращается вниз для нового утверждения. Но депутаты могут настоять на своей первоначальной редакции в количестве голосов 2/3. Дальнейших согласований не требуется.

Это что касается федерального акта. Конституционный для прохождения нуждается в одобрении 3/4 от состава СФ.

А что не так?

Чопорный порядок принятия новых нормативных актов напоминает британский парламент. Но в нашем, отечественном, депутаты редко спорят, а страсти обычно кипят по пустячным поводам. При этом в зале – 450 человек (или около того), неужели все согласны? Конечно, нет. И споры, убеждён, бурлят, но не на публике. А значит, помимо официальных стадий законотворчества есть непубличные.

Именно там, в тени, решается вопрос о будущих нормативных актах. Это предположение косвенно подтверждается новостями. Порой бывает так: принятие будущего закона анонсируется в СМИ, а потом – тема внезапно глохнет. Или какой-то судьбоносный акт разрабатывается и выносится на чтения в стадии полной секретности.

Подписание и обнародование федерального закона Президентом РФ

6. Подписание и обнародование федерального
закона Президентом РФ. Это заключительная стадия законодательного процесса.
Участие главы государства – неотъемлемая составная часть законодательного
процесса. Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется ему для
подписания и обнародования. И в течение четырнадцати дней с момента поступления
федерального закона Президент должен принять решение и выбрать один из двух
возможных вариантов своих действий в его отношении.

Во-первых,
в течение этого срока глава государства может подписать федеральный закон и
обнародовать его, после чего он в установленном порядке вступает в силу.
Во-вторых, Президент в этот же срок может применить свое конституционное право
вето и отклонить федеральный закон, не подписав его. Однако, как упоминалось
ранее, по Конституции РФ президентское вето не абсолютное, а отлагательное
(относительное) и может быть преодолено палатами Федерального Собрания
квалифицированным большинством голосов. Для этого требуется повторное
прохождение закона в парламенте, и палаты Федерального Собрания в установленном
порядке вновь рассматривают данный закон. Если при повторном рассмотрении он
будет одобрен в ранее принятой редакции большинством не менее двух третей
голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной
Думы, то такой федеральный закон подлежит подписанию и обнародованию
Президентом РФ в течение семи дней. В подобном случае Президент РФ обязан это
сделать независимо от своей политической позиции, точки зрения на содержание и
последствия закона. Вето главы государства призвано препятствовать вступлению в
силу некачественных, несвоевременных (по мнению Президента), принятых поспешно
законов.

Процедура прохождения федеральных конституционных
законов имеет особенности, в частности, требуется квалифицированное
большинство, причем разное в каждой из палат. Федеральный конституционный закон
считается принятым, если он одобрен большинством не менее трех четвертей голосов
от общего числа членов Совета Федерации и не менее двух третей голосов от
общего числа депутатов Государственной Думы. Принятый таким путем федеральный
конституционный закон в течение четырнадцати дней подлежит подписанию главой
государства и обнародованию. В отношении конституционных законов применение
президентского вето Конституцией РФ не предусматривается. Поправки к гл. 3-8
Конституции РФ принимаются также в порядке, предусмотренном для принятия
федерального конституционного закона, но вступают в силу после их одобрения
органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской
Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу
федеральных законов регламентирован Федеральным законом «О порядке
опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов,
федеральных законов, актов палат Федерального Собрания» от 14 июня 1994 г.*Федеральные
законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней после дня их
подписания Президентом РФ. Официальным опубликованием считается первая
публикация полного текста закона в «Российской газете», «Собрании
законодательства Российской Федерации» или «Парламентской газете»**.
Федеральные законы вступают в силу одновременно на всей территории Российской
Федерации по истечении 10 дней после дня их официального опубликования, если
самими законами не установлен другой порядок их вступления в силу (например,
сразу со дня официального опубликования или при наступлении определенной даты).

* СЗ РФ. 1994.
№8. Ст. 801.

   **См.: Федеральный закон «О внесении
изменений и дополнений в Федеральный закон «О порядке опубликования и
вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов,
актов палат Федерального Собрания» от 22 октября 1999 г. // Российская
газета. 1999. 25 окт.

Палаты могут принимать решения и в форме
постановлений. Это делается каждой палатой применительно к вопросам, отнесенным
Конституцией РФ к ведению той или иной из них. Порядок принятия постановлений
отличается от законодательного процесса. Постановления палат принимаются
большинством голосов от общего числа членов Совета Федерации или депутатов
Государственной Думы, если иной порядок принятия решений не предусмотрен
Конституцией РФ (например, решения по некоторым вопросам должны приниматься
квалифицированным
большинством).                        

показать содержание

Абдулаев М.И. Теория государства и права | Зубанова С.Г. Теория государства и права | Кушнир И.В. Теория государства и права | Мелехин А.В. Теория государства и права

Специфика правил

Рассмотрим некоторые особенности принятия законов. Ключевые положения, касающиеся рассмотрения актов, закреплены в Регламенте ГД. В этом документе установлено, что изучение закона осуществляется в трех чтениях. В ходе первого исследуются только принципиально важные, ключевые положения документа. Если разногласий по ним у депутатов нет, акт передается со всеми первоначальными поправками в профильный комитет парламента. Этот орган ответственен за подготовку и прохождение закона на обсуждение. На комитет возлагается также обязанность доработать акт с учетом замечаний и предложений. После завершения работы, документ передается в ГД на второе чтение. Как выше было уже сказано, на этой стадии происходит детальное изучение норм с внесенными поправками. При отсутствии разногласий проект снова отправляется в тот же профильный комитет. На последней стадии рассмотрения не допускается внесение поправок и предложений, затрагивающих содержание документа. В третьем чтении могут вноситься корректировки редакционного характера. На завершающей стадии рассмотрения депутаты принимают решение об окончательном одобрении или не одобрении акта.

Внесение поправок в законы

Периодически к действующим федеральным законам вносят поправки. Они необходимы, если изданный ранее закон потерял эффективность, появились новые ситуации, которые также нужно предусмотреть в ФЗ и так далее. Также иногда оказывается, что после публикации закона он противоречит действующему праву. Тогда требуется внести соответствующие поправки.

Все поправки надо вносить в установленном порядке. Они являются новым федеральным законом, который вносит изменения в действующий. Таким образом, депутатам придется обсудить все нововведения, а также предоставить проект в верхнюю палату для одобрения. После этого президент подписывает ФЗ, и он публикуется.

К одному правому акту может быть неограниченное количество поправок. В частности, в кодексы они постоянно вносятся, исходя из изменяющихся реалий.

Депутат ГД РФ предлагает внести поправку в закон

Таким образом, процесс принятия федеральных законов строго регламентирован. Если нарушить процессуальные нормы, то он не будет обладать юридической силой. Часто представители власти обращаются в специализированные организации, чтобы узнать мнение экспертов по поводу предстоящего нововведения. Так, ФОМ и ВЦИОМ чаще всего проводят социологические исследования, которые позволяют предугадать возможную реакцию граждан на новые нормы.

Также депутаты могут обращаться в другие организации, чтобы проверить эффективность закона. Стоит отметить, что любая федеральная норма права может действовать на всей территории страны или в конкретно взятом регионе. Так, если вводится новый закон, который требует апробации, могут выбрать несколько субъектов РФ, где он будет действовать, как эксперимент. После этого депутаты примут соответствующие поправки, чтобы сделать принятую меру более эффективной. Если она не будет работать, то от нее откажутся.